Hinsichtlich der Voraussetzungen für die Durchführung sind die im Jahr 2009 eingeführten Vorschriften teilweise zu unbestimmt und zu weit; auch fehlt es zum Teil an flankierenden rechtsstaatlichen Absicherungen, insbesondere zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung oder zur Gewährleistung von Transparenz, individuellem Rechtsschutz und aufsichtlicher Kontrolle. Die Vorschriften zur Übermittlung von Daten sind ‑ sowohl hinsichtlich inländischer als auch hinsichtlich ausländischer Behörden ‑ an etlichen Stellen nicht hinreichend begrenzt. Da die Gründe für die Verfassungswidrigkeit nicht den Kern der eingeräumten Befugnisse betreffen, gelten die beanstandeten Vorschriften jedoch mit Einschränkungen überwiegend bis zum Ablauf des 30. Juni 2018 fort.
Die Entscheidung ist teilweise mit Gegenstimmen ergangen; die Richter Eichberger und Schluckebier haben ein Sondervotum abgegeben.
Sachverhalt:
Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen neue Befugnisse, die im Jahr 2009 in das Bundeskriminalamtgesetz (BKAG) eingefügt wurden. Damit hat der Bundesgesetzgeber dem Bundeskriminalamt über die bisherigen Aufgaben der Strafverfolgung hinaus die bis dahin den Ländern vorbehaltene Aufgabe der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus übertragen. Gegenstand der Verfassungsbeschwerden ist daneben eine bereits zuvor bestehende Regelung des Bundeskriminalamtgesetzes zur Übermittlung von Daten ins Ausland, die durch die Aufgabenerweiterung ein weiteres Anwendungsfeld erhält.
Auf die Pressemitteilung Nr. 43/2015 vom 16. Juni 2015 wird ergänzend verwiesen.
Wesentliche Erwägungen des Senats:
1. Die angegriffenen Befugnisse ermächtigen das Bundeskriminalamt im Rahmen der Gefahrenabwehr und Straftatenverhütung zur heimlichen Erhebung personenbezogener Daten und begründen - je nach Befugnis - Eingriffe in die Grundrechte der Unverletzlichkeit der Wohnung, des Telekommunikationsgeheimnisses und der informationellen Selbstbestimmung sowie in das Grundrecht auf Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, einen Ausgleich zwischen der Schwere dieser Grundrechtseingriffe auf der einen Seite und der Pflicht des Staates zum Schutz der Bevölkerung auf der anderen Seite zu schaffen. Zu berücksichtigen ist hier zum einen, dass die angegriffenen Befugnisse überwiegend tiefgreifende Eingriffe in die Privatsphäre ermöglichen und im Einzelfall auch in private Rückzugsräume eindringen können, deren Schutz für die Wahrung der Menschenwürde von besonderer Bedeutung ist. Auf der anderen Seite ist das große Gewicht wirksamer Aufklärungsmittel zur Abwehr von Gefahren des Terrorismus für die demokratische und freiheitliche Ordnung und den Schutz der Grundrechte in Rechnung zu stellen. Die Sicherheit des Staates als verfasster Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm ‑ unter Achtung von Würde und Eigenwert des Einzelnen ‑ zu gewährleistende Sicherheit der Bevölkerung stehen insoweit mit anderen hochwertigen Verfassungsgütern im gleichen Rang.
2. Die Entscheidung führt die bisherige Rechtsprechung zu den für diesen Ausgleich maßgeblichen verfassungsrechtlichen Anforderungen in grundsätzlicher Weise zusammen. Die dem Bundeskriminalamt eingeräumten Befugnisse sind danach vom Grundsatz her nicht zu beanstanden. Wo sie jedoch ‑ wie überwiegend ‑ tief in die Privatsphäre eingreifen, unterliegen sie als Ausfluss des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes übergreifenden Anforderungen an ihre Ausgestaltung. Insbesondere müssen Befugnisse auf den Schutz gewichtiger Rechtsgüter begrenzt bleiben und sind nur in den Fällen verfassungsmäßig, in denen eine Gefährdung dieser Rechtsgüter hinreichend konkret absehbar ist. Auf nichtverantwortliche Dritte aus dem Umfeld der Zielperson dürfen sie sich nur unter eingeschränkten Bedingungen erstrecken. Für Befugnisse, die typischerweise dazu führen können, in den strikt geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung einzudringen, bedarf es besonderer Schutzregelungen. Auch bedarf es eines hinreichenden Schutzes von Berufsgeheimnisträgern. Überdies unterliegen die Befugnisse verfassungsrechtlichen Anforderungen an Transparenz, individuellen Rechtsschutz und aufsichtliche Kontrolle. Hierzu gehören Benachrichtigungspflichten an die Betroffenen nach Durchführung der Maßnahmen, richterliche Kontrollbefugnisse, eine regelmäßige aufsichtliche Kontrolle sowie Berichtspflichten gegenüber Parlament und Öffentlichkeit. Schließlich müssen die Befugnisse mit Löschungspflichten flankiert sein.
3. Diesen Anforderungen genügen die angegriffenen Vorschriften in verschiedener Hinsicht nicht.
a) Nicht hinreichend begrenzt ist die Regelung zum Einsatz von besonderen Mitteln zur Überwachung außerhalb von Wohnungen ‑ etwa durch Observation, Bild- und Tonaufzeichnungen, die Verfolgung mit Peilsendern oder der Einsatz von V-Leuten ‑ (§ 20g Abs. 1 bis 3 BKAG).
aa) Der Gesetzgeber eröffnet solche Maßnahmen nicht nur zur Abwehr von konkreten Gefahren, sondern auch zur Straftatenverhütung (§ 20g Abs. 1 Nr. 2 BKAG). Dies ist zwar grundsätzlich möglich, unterliegt aber Grenzen, die die Vorschrift nicht wahrt. Sie enthält weder die Anforderung, dass ein wenigstens seiner Art nach konkretisiertes und absehbares Geschehen erkennbar sein muss, noch die alternative Voraussetzung, dass das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründen muss, dass sie in überschaubarer Zukunft terroristische Straftaten begeht. Damit gibt sie den Behörden und Gerichten keine hinreichend bestimmten Kriterien an die Hand und erlaubt Maßnahmen, die unverhältnismäßig weit sein können.
bb) § 20g BKAG erlaubt Maßnahmen, die zum Teil typischerweise dazu führen können, dass auch vertrauliche Situationen erfasst werden, deren Ausforschung dem Staat entzogen ist. Der Gesetzgeber hat daher zur Wahrung des Kernbereichs privater Lebensgestaltung sowohl auf der Ebene der Datenerhebung als auch auf der Ebene der Datenauswertung Schutzvorschriften vorzusehen, an denen es hier fehlt.
cc) Weiterhin ist der Richtervorbehalt in § 20g Abs. 3 BKAG, soweit er langfristige Observationen oder nichtöffentliche Gespräche erfasst, unzureichend ausgestaltet, indem die Maßnahmen zum Teil ganz und zum Teil für einen ersten Monat ohne vorherige richterliche Anordnung erlaubt werden.
b) Die Regelung der Wohnraumüberwachung (§ 20h BKAG), die Datenerhebungen sowohl in Form der optischen als auch der akustischen Überwachung erlaubt, entspricht den Verhältnismäßigkeitsanforderungen nur teilweise.
aa) Die Erlaubnis von Wohnraumüberwachungen bei Kontakt- und Begleitpersonen (§ 20h Abs. 1 Nr. 1 c BKAG) ist nicht mit Art. 13 Abs. 1, 4 GG vereinbar. Die Wohnraumüberwachung ist ein besonders schwerwiegender Eingriff, der tief in die Privatsphäre eindringt. Deshalb bleibt die Angemessenheit einer solchen Überwachungsmaßnahme nur gewahrt, wenn sie ausschließlich auf Gespräche der gefahrenverantwortlichen Zielperson selbst gerichtet ist. Anders als für andere Maßnahmen scheidet hier eine Anordnung unmittelbar gegenüber Dritten aus. Unberührt bleibt hiervon, dass bei einer solchen Maßnahme mittelbar auch Dritte erfasst werden können.
bb) Die Regelung zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung in § 20h Abs. 5 BKAG ist verfassungsrechtlich unzureichend. Da Wohnraumüberwachungen tief in die Privatsphäre eindringen können, sind ihnen gegenüber die Anforderungen an den Kernbereichsschutz streng. Nach Durchführung einer solchen Maßnahme müssen hier - außer bei Gefahr im Verzug - zunächst alle Daten von einer unabhängigen Stelle gesichtet werden, ob sie höchstprivate Informationen enthalten, bevor sie vom Bundeskriminalamt verwertet werden dürfen. Dies stellt die Regelung nicht sicher.
c) Für den Zugriff auf informationstechnische Systeme (§ 20k BKAG) fehlt es an einer hinreichenden Regelung zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung. Es fehlt hier an einer hinreichenden Unabhängigkeit der mit der Sichtung der erhobenen Daten betrauten Stelle. Erforderlich ist, dass die Kontrolle im Wesentlichen von externen, nicht mit Sicherheitsaufgaben betrauten Personen wahrgenommen wird. Zwar ist ein Rückgriff auf Personal des Bundeskriminalamts zur Einbeziehung von ermittlungsspezifischem oder technischem Fachverstand nicht ausgeschlossen. Die tatsächliche Durchführung und Entscheidungsverantwortung muss jedoch in den Händen von dem Bundeskriminalamt gegenüber unabhängigen Personen liegen. Indem § 20k Abs. 7 Satz 3 und 4 BKAG die Sichtung im Wesentlichen in die Hände von Mitarbeitern des Bundeskriminalamts legt, genügt er diesen Anforderungen nicht.
d) Nur teilweise mit der Verfassung zu vereinbaren ist die Regelung zur Überwachung laufender Telekommunikation (§ 20l BKAG). Insbesondere ist die Bestimmung zur Erstreckung der Telekommunikationsüberwachung auf die Straftatenverhütung zu unbestimmt und unverhältnismäßig weit. Diesen Mangel teilt die Regelung zur Erhebung von Telekommunikationsverkehrsdaten (§ 20m Abs. 1, 3 BKAG).
e) Allen angegriffenen Ermittlungs- und Überwachungsbefugnissen fehlen flankierende Regelungen, ohne die die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Ermittlungs- und Überwachungsbefugnisse nicht gewahrt ist.
aa) Der Schutz der Berufsgeheimnisträger ist insoweit nicht tragfähig ausgestaltet, als zwischen Strafverteidigern und anderen Rechtsanwälten unterschieden wird. Da die Überwachungsmaßnahmen nicht der Strafverfolgung, sondern der Gefahrenabwehr dienen, ist eine solche Unterscheidung zum Schutz juristischer Beistände ungeeignet.
bb) Die Regelungen zur Gewährleistung von Transparenz, Rechtsschutz und aufsichtlicher Kontrolle genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vollständig. Es fehlt an hinreichenden Vorgaben zu turnusmäßigen Pflichtkontrollen, an einer umfassenden Protokollierungspflicht, die es ermöglicht, die jeweiligen Überwachungsmaßnahmen sachhaltig zu prüfen, sowie an Berichtspflichten gegenüber Parlament und Öffentlichkeit.
cc) Die Löschungsregelungen genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen nur teilweise. Verfassungswidrig ist die Möglichkeit, von der Löschung erhobener Daten nach Zweckerfüllung allgemein abzusehen, soweit die Daten zur Verfolgung von Straftaten oder zur Verhütung oder zur Vorsorge für die künftige Verfolgung einer Straftat mit erheblicher Bedeutung erforderlich sind (§ 20v Abs. 6 Satz 5 BKAG). Sie erlaubt damit die Speicherung der Daten in Blick auf eine Nutzung zu neuen, nur allgemein umschriebenen Zwecken, für die das Gesetz keine Ermächtigungsgrundlage enthält und in dieser Offenheit auch nicht schaffen kann. Nicht tragfähig ist die sehr kurze Frist für die Aufbewahrung der vom Bundeskriminalamt zu erstellenden Löschungsprotokolle, da diese eine spätere Kontrolle nicht hinreichend gewährleistet.
4. Neue Differenzierungen entwickelt die Entscheidung in Anknüpfung an die bisherige Rechtsprechung zu den Voraussetzungen für eine Verwendung der Daten, die über das ursprüngliche Ermittlungsverfahren hinausreicht. Maßgeblich sind hierfür die Grundsätze der Zweckbindung und Zweckänderung. Zu unterscheiden ist zwischen einer grundsätzlich zulässigen weiteren Nutzung der Daten im Rahmen des ursprünglichen Erhebungszweckes und einer Zweckänderung, die nur in bestimmten Grenzen erlaubt werden darf.
a) Der Gesetzgeber kann eine Nutzung der Daten über das ursprüngliche Ermittlungsverfahren hinaus im Rahmen der ursprünglichen Zwecke dieser Daten erlauben (weitere Nutzung), solange die erhebungsberechtigte Behörde die Daten im selben Aufgabenkreis zum Schutz derselben Rechtsgüter und zur Verfolgung oder Verhütung derselben Straftaten nutzt, wie es die jeweilige Datenerhebungsvorschrift erlaubt. Hier widerspricht es nicht dem Gebot der Zweckbindung, wenn die weitere Nutzung der Daten auch als bloßer Spurenansatz erlaubt wird. Anderes gilt allerdings für Daten aus Wohnraumüberwachungen oder einem Zugriff auf informationstechnische Systeme. Wegen deren großen Eingriffsgewichts müssen für jede weitere Nutzung solcher Daten auch die für die Datenerhebung maßgeblichen Anforderungen an die Gefahrenlage erfüllt sein.
b) Darüber hinaus kann der Gesetzgeber eine Nutzung der Daten auch zu anderen Zwecken als denen der ursprünglichen Datenerhebung erlauben (Zweckänderung). Die Verhältnismäßigkeitsanforderungen für eine solche Zweckänderung orientieren sich am Grundsatz der hypothetischen Datenneuerhebung. Danach muss die neue Nutzung der Daten dem Schutz von Rechtsgütern oder der Aufdeckung von Straftaten eines solchen Gewichts dienen, die verfassungsrechtlich ihre Neuerhebung mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln rechtfertigen könnten. Eine konkretisierte Gefahrenlage wie bei der Datenerhebung ist demgegenüber grundsätzlich nicht erneut zu verlangen; erforderlich, aber auch ausreichend ist in der Regel das Vorliegen eines konkreten Ermittlungsansatzes. Wegen des besonderen Eingriffsgewichts von Wohnraumüberwachungen und Online-Durchsuchungen darf demgegenüber eine Zweckänderung von Daten aus solchen Maßnahmen nur erlaubt werden, wenn auch die für die Datenerhebung maßgeblichen Anforderungen an die Gefahrenlage erfüllt sind. Die Entscheidung konsolidiert mit dieser Konkretisierung eine lange Rechtsprechung und schränkt sie behutsam ein.
5. Diesen Grundsätzen genügen die Regelungen zur Nutzung und Übermittlung der Daten an inländische Behörden nur teilweise.
a) Keinen Bedenken unterliegt, dass dem Bundeskriminalamt eine Nutzung der erlangten Daten grundsätzlich unabhängig von konkreten Gefahren zur Wahrnehmung der Aufgabe der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus erlaubt wird (§ 20v Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 BKAG). Unverhältnismäßig ist dies hingegen für Daten aus Wohnraumüberwachungen und Online-Durchsuchungen. Wegen ihres besonderen Eingriffsgewichts kann deren weitere Nutzung nur bei erneutem Vorliegen einer dringenden oder im Einzelfall hinreichend konkretisierten Gefahrenlage erlaubt werden.
Demgegenüber ist die einschränkungslos geregelte Befugnis zur Verwendung dieser Daten zum Zeugen- und Personenschutz (§ 20v Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BKAG) zu unbestimmt und genügt verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht.
b) Verfassungswidrig sind die Übermittlungsbefugnisse an andere inländische Behörden (§ 20v Abs. 5 BKAG).
Die Übermittlung von Daten zur Gefahrenabwehr ist verfassungswidrig, soweit sie unabhängig von einem konkreten Ermittlungsansatz eine Übermittlung allgemein zur Verhütung terroristischer Straftaten erlaubt. Mit der Verfassung nicht vereinbar ist die Regelung zur Übermittlung von Daten zur Strafverfolgung. Weder sichern die in Bezug genommenen Vorschriften der Strafprozessordnung (§ 161 Abs. 1, 2 StPO) die verfassungsrechtlich geforderte Begrenzung der Datenübermittlung ausreichend noch beschränkt sich die Übermittlung von Daten aus Wohnraumüberwachungen oder Online-Durchsuchungen auf die Verfolgung von hinreichend gewichtigen Straftaten; auch schließt die Vorschrift die Übermittlung von Daten aus optischen Wohnraumüberwachungen an die Strafverfolgungsbehörden nicht aus, obwohl die optische Wohnraumüberwachung nach Art. 13 Abs. 3, 4 GG nur für die Gefahrenabwehr, nicht aber für die Strafverfolgung erlaubt ist. Unverhältnismäßig weit sind die Befugnisse zur Datenübermittlung an die Verfassungsschutzbehörden, den Militärischen Abschirmdienst und den Bundesnachrichtendienst (§ 20v Abs. 5 Satz 3 Nr. 1, Satz 4 BKAG).
Hinsichtlich aller Übermittlungsbefugnisse fehlt es im Übrigen an einer hinreichenden Gewährleistung der auch hier geltenden Anforderungen an eine effektive Kontrolle durch die Bundesdatenschutzbeauftragte.
6. Grundsätzliche Aussagen enthält die Entscheidung zu den Anforderungen an eine Übermittlung von Daten an ausländische Sicherheitsbehörden, über die das Bundesverfassungsgericht erstmals zu entscheiden hatte. Nicht Gegenstand der Entscheidung ist allerdings die Übermittlung an Mitgliedstaaten der Europäischen Union (§ 14a BKAG).
Eine Übermittlung von Daten ins Ausland führt dazu, dass die Gewährleistungen des Grundgesetzes nach der Übermittlung nicht mehr als solche zur Anwendung gebracht werden können und stattdessen die im Ausland geltenden Standards Anwendung finden. Dies steht einer Übermittlung ins Ausland jedoch grundsätzlich nicht entgegen. Die Ausrichtung des Grundgesetzes auf die internationale Zusammenarbeit schließt die Achtung fremder Rechtsordnungen und
-anschauungen ein. Bei der Entscheidung über eine Übermittlung von personenbezogenen Daten ins Ausland bleibt die deutsche Staatsgewalt an die Grundrechte gebunden. Sie unterliegt insofern den allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsätzen von Zweckänderung und Zweckbindung. Bei der Beurteilung der neuen Verwendung ist jedoch die Eigenständigkeit der anderen Rechtsordnung zu achten. Die ausländische Staatsgewalt ist nur ihren eigenen rechtlichen Bindungen verpflichtet.
Grenzen einer Datenübermittlung ergeben sich zum einen mit Blick auf die Wahrung datenschutzrechtlicher Garantien. Die Grenzen der inländischen Datenerhebung und -verarbeitung des Grundgesetzes dürfen durch einen Austausch zwischen den Sicherheitsbehörden nicht in ihrer Substanz unterlaufen werden. Der Gesetzgeber hat daher dafür Sorge zu tragen, dass dieser Grundrechtsschutz durch eine Übermittlung der von deutschen Behörden erhobenen Daten ins Ausland und an internationale Organisationen ebenso wenig ausgehöhlt wird wie durch eine Entgegennahme und Verwertung von durch ausländische Behörden menschenrechtswidrig erlangten Daten. Dies bedeutet nicht, dass in der ausländischen Rechtsordnung institutionelle und verfahrensrechtliche Vorkehrungen nach deutschem Vorbild gewährleistet sein müssen. Geboten ist die Gewährleistung eines angemessenen materiellen datenschutzrechtlichen Niveaus für den Umgang mit den übermittelten Daten im Empfängerstaat.
Zum anderen ergeben sich Grenzen mit Blick auf die Nutzung der Daten durch den Empfängerstaat, wenn dort Menschenrechtsverletzungen zu besorgen sind. Zwingend auszuschließen ist jedenfalls die Datenübermittlung an Staaten, wenn zu befürchten ist, dass elementare rechtsstaatliche Grundsätze verletzt werden. Keinesfalls darf der Staat seine Hand zu Verletzungen der Menschenwürde reichen.
Die Übermittlung von Daten an das Ausland setzt eine Begrenzung auf hinreichend gewichtige Zwecke, für die die Daten übermittelt und genutzt werden dürfen, sowie die Vergewisserung über einen menschenrechtlich und datenschutzrechtlich vertretbaren Umgang mit diesen Daten im Empfängerland voraus. Im Übrigen bedarf es auch hier der Sicherstellung einer wirksamen Kontrolle.
7. Die angegriffene Befugnis zur Übermittlung von Daten an öffentliche Stellen anderer Staaten genügt diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen teilweise nicht.
a) Sie fasst die Übermittlungszwecke zu weit (§ 14 Abs. 1 BKAG). Die Erlaubnis zur Datenübermittlung allgemein zur Erfüllung der dem Bundeskriminalamt obliegenden Aufgaben (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BKAG) ist nicht hinreichend eingegrenzt und daher unverhältnismäßig. Es fehlt an Maßgaben, die sicherstellen, dass Daten aus eingriffsintensiven Überwachungsmaßnahmen nur für Zwecke übermittelt werden dürfen, die dem Schutz von Rechtsgütern oder der Aufdeckung von Straftaten eines solchen Gewichts dienen, die verfassungsrechtlich ihre Neuerhebung mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln rechtfertigen könnten. Die Befugnis zur Datenübermittlung zur Abwehr einer im Einzelfall bestehenden erheblichen Gefahr für die öffentliche Sicherheit (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BKAG) ist grundsätzlich nicht zu beanstanden; nicht hinreichend eingegrenzt ist sie aber in Bezug auf Daten aus Wohnraumüberwachungen. Auch soweit eine Übermittlung erlaubt wird, wenn Anhaltspunkte vorliegen, dass Straftaten von erheblicher Bedeutung begangen werden (§ 14 Abs. 1 Satz 2 BKAG), fehlt es - in Anknüpfung an das Kriterium der hypothetischen Datenneuerhebung - an eingrenzenden Unterscheidungen.
b) Demgegenüber genügen die angegriffenen Regelungen den Anforderungen einer Vergewisserung über einen angemessenen datenschutzrechtlichen und menschenrechtlichen Umgang mit den übermittelten Daten im Empfängerland. § 14 Abs. 7 BKAG stellt eine solche Vergewisserung bei verfassungskonformer Auslegung hinreichend sicher.
c) Verfassungsrechtlich geboten ist für die Übermittlungspraxis im Inland die Sicherstellung einer regelmäßigen aufsichtlichen Kontrolle sowie der Anordnung von Berichtspflichten, an der es fehlt.
8. Die angegriffenen Vorschriften sind überwiegend nicht für nichtig, aber für verfassungswidrig zu erklären. Da die verfassungsrechtlichen Mängel aber nicht die Einräumung der Befugnisse als solche, sondern im Wesentlichen allein deren nähere Ausgestaltung betreffen, können sie - unter den vom Gericht bestimmten Maßgaben - bis zum Ablauf des 30. Juni 2018 weiter angewendet werden.
Abweichende Meinung des Richters Eichberger
Ich kann das Urteil in einer Reihe der in Bezug auf die angegriffenen Normen gezogenen Schlussfolgerungen und in Teilen der Begründung nicht mittragen.
Zwar bewegt sich das Urteil auf der Linie der zur Zulässigkeit von Eingriffen in die Freiheitsrechte aus Gründen der vom Staat zu gewährleistenden Sicherheit vor allem in den letzten 12 Jahren entwickelten Rechtsprechung des Gerichts. Die vom Senat aufgestellten Grundsätze sind jedoch damals wie heute fast ausschließlich auf der Stufe der Verhältnismäßigkeitsprüfung vorgenommene Ableitungen aus der Abwägung zwischen den Belastungen eingriffsintensiver Maßnahmen für die Grundrechte der Betroffenen einerseits und den Schutzpflichten des Staates bei der Abwehr terroristischer Gefahren andererseits. Auch hier hat der Gesetzgeber jedoch eine Einschätzungsprärogative in Bezug auf die tatsächliche Beurteilung einer Gefahrenlage und ihre prognostische Entwicklung. Mit Rücksicht hierauf hätte der Senat dem Gesetzgeber nicht so detaillierte Vorgaben machen dürfen. Bei der Gewichtung der latenten Bedrohung durch heimliche Überwachungs- und Ermittlungsmaßnahmen ist zu berücksichtigen, dass die allermeisten der angegriffenen Normen nicht zu generalisierten Datenerhebungen mit großer Streubreite ermächtigen. Sofern durch den konkreten Einsatz von Ermittlungsmaßnahmen Menschen betroffen werden, die keine oder nur in geringem Umfang ihnen zurechenbare Verantwortung für den Ermittlungsanlass gegeben haben, wird ihnen damit in staatsbürgerlicher Inpflichtnahme ein Sonderopfer abverlangt für die öffentliche Gewährleistung von Sicherheit.
Nicht alle dem Gesetzgeber vorgeschriebenen Anforderungen an Verfahren, Transparenz und Kontrolle sind, selbst wenn viele von ihnen sinnvoll und richtig sein mögen, auch verfassungsrechtlich genau so gefordert. Das Urteil führt trotz zu begrüßender Konsolidierungsschritte jedenfalls zu einer problematischen Verfestigung der überzogenen verfassungsrechtlichen Anforderungen in diesem Bereich.
Ich halte es für zu weitgehend, aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz abzuleiten, dass dem von einer eingriffsintensiven Überwachungsmaßnahme Betroffenen wirksame Sanktionsmechanismen zur Verfügung gestellt werden müssten, dass eine Kontrolle der Datenerhebung und
-verarbeitung in regelmäßigen Abständen von nicht länger als zwei Jahren durchgeführt werden müsste und dass Berichtspflichten gegenüber Parlament und Öffentlichkeit zur Gewährleistung von Transparenz und Kontrolle vorgesehen werden müssten. Es hätte genügt, dem Gesetzgeber lediglich das Sicherheitsniveau vorzugeben.
Soweit der Senat die Ermächtigungen zu einigen Aufklärungs- und Datenerhebungsmaßnahmen zum Zwecke der Straftatenverhütung für zu unbestimmt und unverhältnismäßig hält, unterlässt er es ohne Not, den in diesen Fällen möglichen Weg der verfassungskonformen Auslegung zu wählen. Anders als der Senat halte ich das vom Gesetzgeber gewählte Konzept, erst für die Verlängerung eines Großteils der in § 20g Abs. 2 BKAG genannten Überwachungsmaßnahmen einen Richtervorbehalt vorzusehen, für verfassungsrechtlich vertretbar. Nicht teilen kann ich ferner die Annahme des Senats, § 20g BKAG sei auch deshalb verfassungswidrig, weil er keine Regelungen zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung enthält.
Im Hinblick auf die Verwendung von aus Überwachungsmaßnahmen gewonnener Daten präzisiert und konsolidiert das Urteil die Figur der „hypothetischen Neuerhebung“ als gedanklichen Ansatz zur Bestimmung der Zweckänderungsbedingungen. Die von diesem Konzept geforderte Ausnahme, wonach bei Verwendung von Daten aus der Wohnraumüberwachung und Online-Durchsuchung für jede weitere Nutzung und Zweckänderung die Rechtfertigung durch eine dringende oder eine im Einzelfall hinreichend konkretisierte Gefahr wie bei der Datenerhebung selbst verlangt wird, vermag ich allerdings nicht mitzutragen. Auch bei der Wohnraumüberwachung erfolgt die eigentliche, massive Beeinträchtigung der Privatsphäre durch den Ermittlungszugriff auf den geschützten Bereich. Die weitere, auch zweckändernde Nutzung perpetuiert diesen Eingriff zwar, erreicht aber auch bei der Wohnraumüberwachung (und ebenso bei der Online-Durchsuchung) nicht mehr die ursprüngliche Eingriffsintensität. Die Weiternutzung und Zweckänderung gewonnener Erkenntnisse aus den Überwachungsmaßnahmen hat daher den allgemeinen Regeln zu folgen. Der Senat hätte seine bisherige Rechtsprechung dementsprechend korrigieren sollen.
Abweichende Meinung des Richters Schluckebier
Soweit das Urteil die zu prüfenden gesetzlichen Bestimmungen von Verfassungs wegen beanstandet, vermag ich ihm in weiten Teilen dieses Ergebnisses und der zugehörigen Begründung nicht zuzustimmen. Die im Urteil vorgenommene Verhältnismäßigkeitsprüfung ist meines Erachtens in verschiedener Hinsicht verfassungsrechtlich verfehlt und an die Bestimmtheit einzelner Regelungen werden überzogene Anforderungen gestellt. Der Senat setzt mit zahlreichen gesetzgebungstechnischen Detailanforderungen letztlich seine konkretisierenden eigenen Vorstellungen von dem Regelwerk in meines Erachtens zu weit gehender Weise an die Stelle derjenigen des demokratisch legitimierten Gesetzgebers. Anders als der Senat meint, wären einige der beanstandeten Bestimmungen auch verfassungskonform auslegbar gewesen.
Grundsätzlich ist festzuhalten, dass der Gesetzgeber mit der von ihm gewählten Ausgestaltung des Spannungsverhältnisses zwischen den Grundrechten der von polizeilichen Maßnahmen Betroffenen und den Eingriffsgrundlagen auf der einen Seite sowie seiner Schutzverpflichtung im Blick auf die Grundrechte der Einzelnen und die verfassungsmäßig verankerten Rechtsgüter der Allgemeinheit auf der anderen Seite einen im Wesentlichen angemessenen und zumutbaren Ausgleich gefunden hat. Der Gesetzgeber trägt damit dem Grundsatz Rechnung, dass der Einzelne sich im Rechtsstaat auf effektiven Schutz durch den Staat ebenso verlassen können muss wie auf den Schutz seiner Freiheitsgewährleistungen vor dem Staat.
Die vom Senat vermisste ausdrückliche gesetzliche Regelung zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung auch insoweit, als es um besondere Mittel der Datenerhebung außerhalb von Wohnungen geht (§ 20g Abs. 2 BKAG) ist nach meinem Dafürhalten nicht geboten. Außerhalb von Wohnungen bewegt sich der Betroffene im Grundsatz „in der Öffentlichkeit“, nicht jedoch in besonders geschützten Zonen der Privatheit. Der Kernbereichsschutz ist auf der Rechtsanwendungsebene sicherstellbar.
Nicht mittragen kann ich auch die geforderte Errichtung einer im Wesentlichen mit externen, nicht mit Sicherheitsaufgaben betrauten Personen besetzten „unabhängigen Stelle“, in deren Händen auf der Auswertungs- und Verwertungsebene bei Maßnahmen der Wohnraumüberwachung und der Online-Durchsuchung die tatsächliche Durchführungs- und Entscheidungsverantwortung liegen soll. Diese vom Senat verlangte Lösung trifft mit ihrer Komplizierung die Effektivität der Maßnahmen, weil im Rahmen der Straftatenverhütung und der Gefahrenabwehr die Auswertung von Erkenntnissen oft in hohem Maße beschleunigungs- und eilbedürftig ist. Sie wird deshalb den Angemessenheitsanforderungen im Blick auf die wirksame Abwendung terroristischer Straftaten nicht hinreichend gerecht. Die dem Gesetzgeber eröffnete Möglichkeit, für Ausnahmefälle bei Gefahr im Verzug - die in der Praxis ohnehin eher häufiger vorkommen werden – dem Bundeskriminalamt auch „kurzfristig erste Handlungsmöglichkeiten einzuräumen“, steht in deutlichem Kontrast zu der Annahme des Urteils, die besondere Schutzbedürftigkeit der Daten gebiete für den Regelfall die nahezu vollständige Herausnahme des Bundeskriminalamts aus der Erstsichtungsverantwortung.
Soweit der Senat die Befugnisse zur weiteren Nutzung der im Rahmen der Terrorismusabwehr erhobenen Daten und zu deren Übermittlung an inländische und ausländische Stellen in verschiedener Hinsicht als verfassungswidrig erachtet, vermag ich dem ebenfalls nicht uneingeschränkt zu folgen. Das gilt insbesondere, soweit der Senat die Verwendung der rechtmäßig erhobenen Daten in anderen Zusammenhängen allein zum Schutz derselben oder gleichgewichtiger Rechtsgüter zulassen will. Das Urteil macht die Übermittlung und Verwendung von Daten zu anderen Zwecken unter anderem davon abhängig, dass diese auch nach der Zweckänderung dem Schutz von Rechtsgütern oder der Aufdeckung von Straftaten eines solchen Gewichts dienen, die verfassungsrechtlich ihre neue Erhebung mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln rechtfertigen könnten (Kriterium der hypothetischen Datenneuerhebung). Diese Sichtweise mag ihre Berechtigung bei Erkenntnissen haben, die mittels hochinvasiver, besonders schwerwiegender Eingriffe gewonnen worden sind, wie das etwa bei der Wohnraumüberwachung und der Onlinedurchsuchung informationstechnischer Systeme der Fall ist. Bei anderen Eingriffen, bei denen sogenannte Zufallserkenntnisse anfallen, kann dies jedoch zu meines Erachtens kaum erträglichen Ergebnissen führen, weil dies von der rechtsstaatlichen Ordnung verlangt, die Realisierung von Straftaten und die Beschädigung von Rechtsgütern hinzunehmen. Unter der Voraussetzung, dass eine solche Zufallserkenntnis aufgrund eines recht- und damit auch verfassungsmäßigen Eingriffs angefallen ist, halte ich es für eine nicht hinnehmbare Konsequenz, dass der Rechtsstaat hier gezielt "wegsehen muss". Damit wird den potentiell betroffenen Einzelnen oder Rechtsgütern der Allgemeinheit der gebotene Schutz vorenthalten, um auf der anderen Seite dem Schutz der Daten derjenigen, mit denen sich die Maßnahmen befassen, den Vorrang einzuräumen, zumal es hier eben nicht um die Fallgestaltung der Zweckänderung von anlasslos in großer Breite erhobenen Massendaten geht.
Die vom Senat eingeforderten ergänzenden gesetzlichen Regelungen für die Übermittlung von Daten an Stellen anderer Staaten sind meines Erachtens von Verfassung wegen nicht geboten. Die maßgebliche Vorschrift (§ 14 BKAG) wäre verfassungskonformer Auslegung zugänglich gewesen. Sie sieht ausdrücklich vor, dass die Übermittlung personenbezogener Daten unterbleibt, soweit Grund zu der Annahme besteht, dass durch sie gegen den Zweck eines deutschen Gesetzes verstoßen würde oder im Einzelfall schutzwürdige Interessen der betroffenen Personen überwiegen. Dazu gehört auch das Vorhandensein eines angemessenen Datenschutzniveaus im Empfängerstaat. Übermittlungsverbote und Verweigerungsgründe kennt das Gesetz ebenfalls (§ 27 BKAG). Damit lässt sich ohne weiteres sicherstellen, dass durch die Übermittlung Menschenrechtsverletzungen in anderen Staaten nicht im Mindesten Vorschub geleistet wird und eine vorherige Vergewisserung über den Umgang mit etwa übermittelten Daten im Empfängerland erfolgt. Die vom Gesetzgeber nun zu schaffenden Konkretisierungen im Regelwerk werden auch in diesem Zusammenhang nur zu einer das Gegenteil von Normenklarheit bewirkenden textlichen Aufblähung des ohnehin schon überbordenden, nur schwer lesbaren und verständlichen Regelwerks führen. Dem wird in der praktischen Anwendung kein nennenswertes Mehr an Schutznutzen für die betroffenen Personen gegenüberstehen.
Quelle: Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichtes vom 20.04.2016
